Die effektive strafrechtliche Kontrolle und Ahndung polizeilichen Fehlverhaltens stößt in Deutschland aktuell auf verschiedene praktische und rechtliche Probleme. Dieser Aufsatz sucht kriminalpolitische Lösungsansätze hierfür mittels eines Blicks nach England und Wales sowie hierzulande bereits vorhandenen oder angedachten Strukturen und bildet mit Blick auf die Hintergründe aus beiden eine mit eigenen Vorschlägen angereicherte Synthese. Es werden die verschiedenen Dimensionen polizeilichen Fehlverhaltens beleuchtet. Es wird aufgezeigt, wie und in welchen Formen Fehlverhalten innerhalb der Polizei auftreten kann. Das dritte Kapitel widmet sich dem polizeilichen Fehlverhalten im Vereinigten Königreich. Zunächst wird die britische Polizei im Blickpunkt der Öffentlichkeit betrachtet, gefolgt von einer detaillierten Analyse der Kontrollmechanismen, insbesondere des Independent Office for Police Conduct (IOPC). Dessen Zuständigkeiten, Personalstruktur, Fundament, Werte und Arbeitsweise werden eingehend untersucht und durch Zahlen und Statistiken ergänzt. Das vierte Kapitel bietet einen Blick nach Deutschland. Es wird die öffentliche Wahrnehmung von Justiz und Polizei sowie der aktuelle Stand der Ahndung polizeilichen Fehlverhaltens dargestellt. In einem teils hypothetischen Ausblick wird diskutiert, wie Deutschland von den britischen Erfahrungen profitieren könnte. Dabei werden Vorschläge wie die Nutzung des Artikels 17 des Grundgesetzes, die Ansiedlung einer Kontrollstelle beim Bundeskriminalamt, der Polizeibeauftragte des Bundes und die Etablierung einer Bundeszentralstelle für polizeiliches Fehlverhalten erörtert. Abschließend wird im fünften Kapitel argumentiert, dass Vertrauen in die Polizei wichtig ist, eine Kontrolle jedoch unerlässlich bleibt, um Missstände aufzudecken und zu beheben.
Unlawful Enforcement – Möglichkeiten externer Kontrolle polizeilichen Fehlverhaltens in England, Wales und Deutschland
Inhaltsverzeichnis
A. Wenn Recht zu Unrecht wird muss es kontrollierbar sein...1
B. Dimensionen polizeilichen Fehlverhaltens...1
C. Polizeiliches Fehlverhalten im Vereinigten Königreich...3
I. Die britische Polizei im Blickpunkt der Öffentlichkeit ...3
II. Konkrete Kontrollmechanismen im Vereinigten Königreich...4
III. Das IOPC in der Praxis...4
1. Zuständigkeiten...4
2. Personalstruktur...6
3. Fundament und Werte...6
4. Arbeitsweise...7
5. Die Arbeit des IOPC in Zahlen...8
D. Der Blick nach Deutschland...9
I. Die Augen des Volkes auf Justiz und Polizei...10
II. Der Status Quo zur Ahndung polizeilichen Fehlverhaltens...10
III. Watch and learn – Ein teils hypothetischer Ausblick...11
1. Art. 17 GG als Chance...12
2. Ansiedlung beim Bundeskriminalamt...12
3. Der Polizeibeauftragte des Bundes im Fokus...13
4. Eine Bundeszentralstelle für polizeiliches Fehlverhalten...16
a) Zuständigkeit und Kompetenzen...16
b) Zwischen Distanz und Nähe...17
c) Der weite Blick fürs Ganze...18
E. Vertrauen ist gut, Kontrolle dennoch nötig...19
Literaturverzeichnis...20
A. Wenn Recht zu Unrecht wird muss es kontrollierbar sein
Der englische Begriff „Law Enforcement“ verdeutlicht viel treffender als „Sicherheits/Strafverfolgungsbehörde“ bereits sprachlich die Aufgabe und Haupttätigkeit der Polizei: Rechtsdurchsetzung. Was ist jedoch, wenn das Recht mit Unrecht durchgesetzt wird? Das Enforcement of the Law sozusagen zu Unlawful Enforcement sich wandelt. Wer soll das kontrollieren, wenn es hierfür nur diePolizei als Erstbeschützer der Rechtsordnung gibt?
Bereits das deutsche Strafprozessrecht schlägt sich insoweit quasi mit seinen eigenen Waffen: Polizisten die strafrechtlich relevantes Fehlverhalten von Kollegen trotz Kenntnisnahme nicht anzeigen, riskieren zwar einerseits nach §258a StGB eine Strafvereitelung im Amt zu begehen, werden aber gerade deswegen, sofern es doch zur richtigen Stelle gelangt, regelmäßig von ihrem Auskunftsverweigerungsrecht nach §55 StPO Gebrauch machen. Somit quasi zwangsläufig die Ermittlungen im Vornherein im Sand verlaufen lassen. [1] Und wer sich dennoch traut und Kollegen belastet, riskiert allgemein sehr schnell als „Nestbeschmutzer“ gebrandmarkt zu werden. [2]
Dass allerdings am Nemo-Tenetur-Grundsatz keineswegs gerüttelt werden und dieser auch nicht als „das Problem“ gelten darf ist bereits aufgrund seiner Kernbedeutung für den Rechtsstaat selbstverständlich. Mögliche Sondervorschriften für den Rücktritt vom Versuch bei §258a StGB erscheinen aufgrund des Grundkonflikts zur vollen Wahrung des Legalitätsprinzips besonders bei dieser extra pönalisierten Qualifikation ungeeignet.
Was kann man folglich tun, um die externe Aufklärung polizeilichen Fehlverhaltens außerhalb des materiellen Rechts per se strukturell und institutionell zu verbessern? Oder sogar erst wirklich effizient zu ermöglichen? Dieses Problem soll im Folgenden aus einer kriminalwissenschaftlichen Perspektive in Gegenüberstellung der Situation im Vereinigten Königreich, primär England und Wales, und Deutschland untersucht werden. Insbesondere sollen folgliche Vorschläge für eine Verbesserung des jetzigen Zustands hierzulande präsentiert und diskutiert werden.
B. Dimensionen polizeilichen Fehlverhaltens
Es ist zunächst Fakt, dass ganz wertungsfrei „Gewalt“ mehr oder minder notwendiger Bestandteil polizeilicher Arbeit ist. Nicht umsonst ist ebenfalls sehr bildlich von „der Staatsgewalt“ und dem staatlichen „Gewaltmonopol“ die Rede. Bei polizeilichem Fehlverhalten wird in erster Linie auch an „Polizeigewalt“ im engeren Sinne gedacht, die in den Medien oft drastisch mit rauen Ingewahrsamnahmen, Zwangsmitteleinsatz und ähnlichem gezeigt wird. Dabei handelt es sich trotz weder gesetzlich noch akademisch bisher allgemeingültiger Definition [3] nach allgemeinem Konsens um die übermäßige Gewaltanwendung [4] durch Einsatzkräfte bei der Vornahme von Diensthandlungen.
Dass jedoch polizeiliches Fehlverhalten nicht offensichtlich und erkennbar erst mit körperlichen Schmerzen, Prellungen, Schrammen oder blauen Flecken anfängt, belegen zahlreiche Beispiele. Ganz gleich ob sie sich polizeiintern oder in der Öffentlichkeit abspielen.
Öffentlich sind es solche Vorfälle, die keine physisch sichtbaren Verletzungen hinterlassen, aber durch unangebrachten und oft rechtswidrigen Umgang mit Betroffenen [5] umso mehr in ihnen. Und polizeiintern das offene Ausleben menschenverachtender Einstellungen. [6] Welche am auf das Grundgesetz oder die jeweilige andere Verfassung und ihren Werten vereidigten Staatsdiener menschlich und fachlich berechtigt zweifeln lassen. Dies erschüttert gesellschaftlich auf einer ganzen Breite das Vertrauen in jene Institution, die wie keine andere sinnbildlich eben jene Staatsgewalt tagtäglich direkt im Alltag und auf der Straße ausübt. „Polizeiliches Fehlverhalten“ im Sinne dieses Artikels meint in erster Linie strafbare Handlungen durch Polizeibeamte oder -bedienstete, entweder in Dienstausübung oder bei denen sonst ein Bezug zum Polizeidienst besteht.
Dieser Terminus gilt allerdings allgemein ganz unabhängig der juristischen Einordnung in eine bestimmte Rechtsmaterie. Insoweit kommt es auch nicht auf die dem Betroffenen wohl nur selten klare Trennung zwischen präventivem und repressivem Vorgehen an. Die verwaltungsrechtliche Rechtmäßigkeit polizeilichen Handelns fungiert auch im strafrechtlichen Sinne als Rechtfertigungsgrund für z.B. tatbestandlich erfüllte Körperverletzungen [7] bei der Zwangsausübung. Es entscheidet sich dementsprechend mit der Rechtmäßigkeit der jeweiligen Diensthandlung [8] auch im Einzelfall gegebenenfalls die Strafbarkeit der Gewaltanwendung. Zu dieser Rechtmäßigkeit gehört gerade als ihr Kernelement auch die Verhältnismäßigkeit.
Oder, zusammenfassend: Wenn auf einer Ebene Fehlverhalten gegeben ist, wirkt sich dies auf die gesamte juristische Bewertung und die dementsprechenden zahlreichen Sanktionsmöglichkeiten durch das Straf-, Verwaltungs- oder Disziplinarverfahren aus. Polizeiliches Fehlverhalten ist unabhängig der betreffenden Rechtsmaterie und zieht sich sofern es auftritt durch alle Bestandteile durch. Und ist ein weltweites Phänomen und Problem.
C. Polizeiliches Fehlverhalten im Vereinigten Königreich
Auch wenn mit polizeilichem Fehlverhalten in erster Linie häufig die Vereinigten Staaten assoziiert werden, ist auch das Vereinigte Königreich nicht hiervor gefeit. Dort gab es zuletzt insgesamt rund 80.000 Beschwerden über polizeiliches Fehlverhalten, [9] an die 1.500 Vorwürfe der Gewalt gegen Frauen durch Polizeibeamte innerhalb von sechs Monaten [10] und zuletzt seit 16 Jahren den Höchststand an Todesfällen in polizeilichem Gewahrsam. [11] Speziell mit Blick auf die dunkelhäutige britische Bevölkerung, deren Angehörige rund siebenmal häufiger in Polizeigewahrsam versterben, [12] wird auch in der öffentlichen Diskussion betont, dass man den gesamten Komplex nicht als rein US-amerikanisches Problem sehen sollte. [13]
I. Die britische Polizei im Blickpunkt der Öffentlichkeit
Gleichzeitig kann das Vereinigte Königreich aber auch auf eine lange Historie der externen Kontrolle der Polizei zurückblicken. 1977 wurde das Police Complaints Board als Urform des heutigen IOPC gegründet, welches zwar dem Home Office (Innenministerium) unterstellt, aber organisatorisch vollständig unabhängig von der Polizei war und seitdem mehrfach reformiert wurde, zuletzt 2017 mit der Umbenennung in Independent Office for Police Conduct (IOPC). Es scheint im Vereinigten Königreich dennoch nach wie vor ein insgesamt verbreiteteres Misstrauen im europäischen Vergleich gegenüber der Justiz generell zu herrschen. Nur 56% der Befragten gaben im Vereinigten Königreich bei einer Umfrage der EU-Kommission an, dass sie der Justiz vertrauen, bei einem EU27-Durchschnittswert von 52%. [14] Ähnliches trifft auf das Vertrauen speziell in die Polizei zu. Bei einem Medianwert von 69% gaben hingegen 64% der Briten an, der Polizei zu vertrauen, [15] wobei dieser Wert zuletzt zunahm.
II. Konkrete Kontrollmechanismen im Vereinigten Königreich
Die öffentliche Sicherheit im Vereinigten Königreich folgt dem sehr föderalen Staatsaufbau. Für England/Wales, Schottland und Nordirland besteht auch ein jeweils ganz eigenes Justizsystem. Polizeiliches Fehlverhalten wird in jedem Landesteil grundsätzlich zuerst von den Professional Standard Departments (PSD) untersucht. Diese bilden die Eingangsinstanzen für jegliche Beschwerden gegen Beamte oder Angestellte des Polizeidiensts [16] und sind polizeiintern angesiedelt. Sie filtern quasi all jene Vorfälle, die als nicht schwerwiegend anzusehen sind. Übersteigen sie aber bestimmte Kriterien, so wird das IOPC tätig. Das IOPC ist nur für England/Wales zuständig, während für Nordirland und Schottland keine solche Behörde besteht. Dort müssen sich Betroffene vollständig auf die nicht externen Professional Standard Departments verlassen. Der Fokus dieses Artikels soll aber auf dem IOPC liegen.
III. Das IOPC in der Praxis
Das Independent Office for Police Conduct (IOPC) nahm 2018 seine Arbeit auf und ersetzte die zuvor bestehende Independent Police Complaints Commission (IPCC). Es bildet die bisher letzte Stufe einer langen Kette und Geschichte externer Kontrolle der englischen und walisischen Polizei. Die Zuständigkeit des IOPC begründet sich insoweit aus mehreren verschiedenen Bereichen.
1. Zuständigkeiten
Das IOPC übernimmt automatisch solche Fälle, die im Tod oder einer schweren Verletzung eines Bürgers resultieren. [17] Die „schwere Verletzung“ meint hierbei rechtsmedizinisch eine Fraktur, tiefe Schnittwunde,Rissquetschwunde, Beschädigung innerer Organe oder Einschränkung irgendeiner Körperfunktion. [18] Sollte der Tod oder die schwere Verletzung nicht im polizeilichen Gewahrsam aufgetreten sein, muss der Betroffene zumindest kurz zuvor direkt oder indirekt Kontakt mit einer für die Polizei tätigen Person gehabt haben und zur jeweiligen Schädigung ein Kausalzusammenhang möglich erscheinen. [19] Diese Zuständigkeitstatbestände werden zusammenfassend als DSI (Death or Serious Injury) Matters bezeichnet. [20]
Daneben gibt es Conduct Matters, verhaltensbezogene Vorfälle. Diese liegen vor, wenn es Anhaltspunkte gibt, dass ein Polizeibeamter eine Straftat begangen oder sich sonst in einer Art verhalten hat, die disziplinarische Maßnahmen rechtfertigen würde. [21] Darunter fallen neben Fragen der Rechtmäßigkeit dienstlicher Handlungen wie z.B. Festnahmen [22] ebenso außerdienstliches Verhalten, wie das Versenden misogyner oder rassistischer Messengernachrichten. [23] Besonderen Fokus legt das IOPC außerdem auf polizeiliches Fehlverhalten beim Umgang mit Gewalt gegen Frauen und Mädchen [24] und bei Vorwürfen rassistischer Diskriminierung. [25] Auch hier besteht bei polizeiinternem Bekanntwerden als conduct matter eine Pflicht zur Weiterleitung in DSI Matters, [26] ansonsten ein Ermessensspielraum nach Schwere des Einzelfalls. [27] Schließlich gibt es jene Fälle, die separat gesetzlich geregelt sind und sich in erster Linie am Strafrecht orientieren. Dazu zählen neben Vorwürfen von Körperverletzungs- und Sexualdelikten auch Korruption und jegliche Vorwürfe diskriminierenden Verhaltens. [28]
In sämtlichen Fällen aller drei Fallgruppen besteht bei internem Bekanntwerden eine Weiterleitungspflicht bis zum Ende des Tages nach Bekanntwerden des Vorfalls. [29]
Auch bereits abgeschlossene Fälle können vom IOPC wieder aufgerollt werden. Seit 2012, als das IOPC noch die IPCC war, läuft eine Untersuchung bzgl. des polizeilichen Verhaltens infolge der Hillsborough-Katastrophe. 1989 starben damals 79 Fußballfans als Folge eines Gedränges in einem Stadion. Diese noch laufende Untersuchung stellt die größte Untersuchung polizeilichen Verhaltens der englischen und walisischen Geschichte dar. [30]
Schließlich ist das IOPC zusammen mit dem HMICFRS, [31] dem Generalinspektorat der englisch/walisischen Polizei und Feuerwehr, und dem College of Policing, der Forschungseinrichtung für die englisch/walisische Polizei, für Super-Complaints zuständig. Dabei handelt es sich um durch bestimmte juristische Personen erhobene Beschwerden, welche auf strukturelle Probleme polizeilicher Arbeit in England und Wales hindeuten. Diese Probleme müssen eine Tragweite von allgemeiner Natur besitzen und signifikant das öffentliche Vertrauen beeinträchtigen oder zu beeinträchtigen scheinen. [32] Oft damit verbunden erstellt das IOPC zu bestimmten Problemkomplexen eigene Berichte, in welchen es für die polizeiliche Arbeit oder Ausbildung Empfehlungen abgibt. [33]
2. Personalstruktur
Die Führung des IOPC besteht aus dem Office. Dieses beinhaltet einen Director General als Behördenleiter und sechs weitere Mitglieder. Der Director General wird in seiner Arbeit insoweit von den eigenen Ermittlern des IOPC unterstützt. Er hat außerdem für sämtliche ihm untergebenen Polizeiinspektionen in England und Wales in Beschwerdeangelegenheiten ein vollständiges Weisungsrecht [34] und kann auch auf diese jederzeit als Ermittler selbst zugreifen. Um die Unabhängigkeit auch personell sicher zu stellen, sind von seinem Amt sämtliche aktiven oder ehemaligen Polizeibeamten oder -bedienstete im gesamten Vereinigten Königreich, einschließlich Schottland und Nordirland, gesetzlich ausgeschlossen. [35] Dennoch können aktive Polizeibeamte oder -bedienstete vorübergehend dem IOPC unterstellt werden. [36] Ebenso gibt es davon abgesehen an sich keinerlei Hürden für ehemalige Mitarbeiter der Polizei, um in sonstiger Form für das IOPC zu arbeiten. Eine auch vollständige personelle Distanz ist daher nicht gewährleistet. Laut Eigenangaben haben weniger als 20% des Gesamtpersonals bisher in irgendeiner Form für die Polizei gearbeitet. [37]
3. Fundament und Werte
Um bei seiner Mission Erfolg zu haben, ist es essentiell, dass das IOPC sich bemüht ansprechend zu sein. Dies ist insbesondere wichtig mit Blick auf das Phänomen der Sekundärviktimisierung: Der Betroffene könnte durch falschen Umgang durch das soziale Umfeld, aber umso mehr auch die Ermittlungsbehörden oder Justiz, vom eigenen Empfinden und Belastungslevel zum zweiten Mal Opfer eines belastenden Vorfalls oder im schlimmsten Fall auch einer Straftat werden. [38] Ein Grundmaß viktimologischer Sensibilität ist speziell für eine Behörde, die sich in erster Linie mit der Geschädigtensorge befasst, unerlässlich. Umso mehr, wenn sie das Ziel hat, das große Machtgefälle zwischen der Polizei und dem von Fehlverhalten Betroffenen zu reduzieren. Und sicherzustellen, dass dieser trotzdem weiter Vertrauen in die Polizei und staatliche Einrichtungen der Justiz hat.
In seiner Eigendarstellung legt das IOPC Wert darauf, sich besonders an Minderheitenangehörige zu richten und möglichst zugänglich zu sein. Bei seiner Onlinepräsenz fällt auf, dass das IOPC seine Website auch im Easy Read Format zur Verfügung stellt [39] um auch Menschen, zu erreichen, die durch intellektuelle oder sprachliche Schwierigkeiten es bereits schwer haben, die Aufgabe und Tätigkeit des IOPC zu verstehen. Die Website ist auch auf Walisisch [40] als nationaler Minderheitensprache verfügbar. Inklusion ist auch bzgl. des Personals ein wichtiger Faktor. Das IOPC hat bereits einige Auszeichnungen als besonders LGBTQ+-freundlicher und inklusiver Arbeitgeber erhalten. [41] Es verfügt über ein öffentliches Strategiepapier, in dem betont wird, dass es besonderen Wert auf die zusätzliche Gewinnung von Personal aus Minderheiten legt, [42] einschließlich Trans- oder nonbinäre Menschen. [43] Besonderer Fokus wird hierbei auf eine erhöhte Gewinnung dunkelhäutiger und asiatischstämmiger Mitarbeiter gerichtet. [44]
Das IOPC ist sich daher seiner besonderen Bedeutung als Ansprechpartner für sozial schwächere Gruppen umfassend bewusst und stellt diese gerade auch heraus. Dies ist ein sehr wichtiger Schritt, um bei viktimisierungsgefährdeten Minderheitenangehörigen zumindest mittelbar gesteigertes Vertrauen in die Polizei zurückzugewinnen oder ggf. erstmals überhaupt flächendeckend zu erzeugen.
4. Arbeitsweise
Das IOPC wird nicht nur auf Hinwirken der Polizei tätig sondern ist in großem Umfang auf Beschwerden aus der Bevölkerung angewiesen. Es kann bei Kenntnisnahme von Vorfällen jederzeit von alleine tätig werden. [45] Hinweise über Vorfälle können online, telefonisch oder per Brief eingereicht werden, nicht aber durch Aufsuchen eines IOPC-Büros. Es gibt einen besonderen Leitfaden fürs Verfahren und zur Beschwerdeeinreichung für junge Menschen. [46]
Wenn ein Vorfall an das IOPC herangetragen wird, entscheidet der Director General zunächst nach pflichtgemäßem Ermessen, ob eine Untersuchung eingeleitet wird oder nicht[47]. Wenn er sich zur Untersuchung entscheidet, kann er dies durch das eigene Personal des IOPC oder Polizeikräfte unter seiner Aufsicht durchführen lassen. Sollte er keine Untersuchung einleiten, wird der Vorfall zurück zur polizeiinternen Klärung verwiesen, [48] bleibt aber insoweit immer noch unter seiner Aufsicht. [49] Dies gilt gleichermaßen in DSI und Conduct Matters. Sollte eine Zurückweisung erfolgen, müssen die Vorwürfe aber in jedem Fall von Beamten aus einem anderen räumlichen Zuständigkeitsbereich untersucht werden. [50]
In Vorfällen, die durch Whistleblower bekannt werden, ist das Tätigwerden an das Einverständnis des Whistleblowers gebunden, [51] sofern es nicht bereits als sonstige Angelegenheit in die Zuständigkeit fällt, in erster Linie als Conduct Matter. [52]
Das IOPC ist auch verpflichtet den Petenten oder sonst Betroffene regelmäßig über den aktuellen Stand seiner Ermittlungen zu informieren. Erstmals spätestens innerhalb von vier Wochen nach Annahme des Falls [53] und auch danach in einem höchstens vierwöchigen Rhythmus. Die eigenen, öffentlich zugänglichen, Richtlinien des IOPC weisen auf das hohe Risiko hin, durch schlechte oder verspätete Informationen das Vertrauen des Beschwerdeführers zu verlieren. [54] Damit wird möglichen Betroffenen signalisiert, dass dieser Aspekt sehr ernst genommen wird.
Die Beamten des IOPC arbeiten, indem sie selbst Vernehmungen und Befragungen durchführen, Videoaufnahmen (insbesondere von Bodycams) auswerten oder sonst Beweismittel sammeln. Sie genießen nach englischem Recht in strafrechtlichen Ermittlungen auch die Stellung einer Ermittlungsperson der Staatsanwaltschaft. Dies schließt das Recht zur Festnahme und Beschlagnahme ein und wird bereits auf der Website in den FAQ klargestellt, [55] was ebenfalls das Vertrauen der Betroffenenseite in Unabhängigkeit und Effizienz erhöht.
5. Die Arbeit des IOPC in Zahlen
Im letzten Geschäftsjahr wurden insgesamt 81.124 Beschwerdevorgänge gegen das Verhalten von Polizisten in England und Wales eingereicht. Dies stellt eine Steigerung von 8% dar. [56] Unabhängig dieser formellen Beschwerden gab es insgesamt 134.952 Vorwürfe gegen bestimmtes einzelnes Fehlverhalten, [57] welche im Durchschnitt innerhalb von 16 Tagen vollständig bearbeitet waren. [58] Mehr als die Hälfte davon richtete sich gegen eine allgemeine Unzufriedenheit über schlechte oder zu langsame Polizeiarbeit. [59] Nur ein Fünftel thematisierte polizeiliche Maßnahmen und bloß 3% betrafen Vorwürfe einer Diskriminierung. [60] 6% der Beschwerdeführer waren asiatisch und 5% dunkelhäutig, [61] was insoweit in etwa ihrem gesamtdemographischen Anteil entspricht. Die Vorwürfe gegen polizeiliche Maßnahmen betrafen hauptsächlich die Zwangsanwendung und Fragen der Festnahme und Ingewahrsamnahme. [62] Die Vorwürfe der Diskriminierung richteten sich zum überwältigenden Anteil auf rassistische und, wenn auch im Verhältnis deutlich geringer, behindertenfeindliche Vorwürfe. Statistisch quasi irrelevant blieben die Kategorien „geschlechtliche Orientierung“ oder „Religion“/„Glaube“. [63] Am meisten betrafen die Vorwürfe zusammenfassend den Umgang mit Eigentum im Polizeigewahrsam oder allgemein als unprofessionell oder respektlos empfundenes Auftreten. [64]
Etwas mehr als die Hälfte aller Verfahren endete mit einer Erklärung an den Betroffenen [65] und nur rund einer von vier der 71.805 Vorfälle, die unter Schedule 3 des Police Reform Act 2002 separat gelistet in die Zuständigkeit fallen, wurde überhaupt nach Ermessensausübung untersucht. [66] Von insgesamt 4.366 Anträgen zur Wiederüberprüfung abgeschlossener Vorfälle wurden nur 486 erneut geprüft. [67]
D. Der Blick nach Deutschland
Nach dem ausführlichen Blick nach Großbritannien, stellt sich die berechtigte Frage – Was kann man in Deutschland daraus lernen und insbesondere, wie ist eigentlich die Situation hierzulande? Eine Vielzahl auch oft in der Presse ausführlich dargestellten Fällen internen oder externen polizeilichen Fehlverhaltens, oder die insbesondere in geschlossenen Einheiten gesetzlich immer noch nicht flächendeckend existierende Kennzeichnungspflicht mit der viel leichteren Möglichkeit der Verschleierung von Fehlverhalten lässt auch in der Bundesrepublik Kontrollnotwendigkeit erkennen. Die Ergebnisse der 2023 veröffentlichten Zusammenfassung der bundesweit ersten ausführlichen Studie zur Polizeigewalt und ihrer internen Hintergründe auf Täterebene, [68] zeigen auch aus einer wissenschaftlichen Perspektive die Notwendigkeit, dieses Konzept weiterhin zu verfolgen.
I. Die Augen des Volkes auf Justiz und Polizei
Deutlich mehr als im Vereinigten Königreich jedoch genießt die Justiz grundsätzlich in Deutschland ein auch auf dem europäischen Kontinent vergleichsweise hohes Vertrauen. Bei einem Mittelwert von 52% äußerten 63% der Befragten der Justiz zu vertrauen, [69] Tendenz jedoch europaweit abnehmend. [70] Ähnlich hoch ist das Vertrauen in die Polizei in Deutschland. Bei der durch die Europäische Kommission im Frühjahr 2023 europaweit durchgeführten Eurobarometer-Umfrage, gaben 77% der befragten Deutschen an, der Polizei zu vertrauen, bei einem Medianwert von 69% in den 27 EU-Mitgliedsstaaten. [71] Im 2017 durchgeführten Viktimisierungssurvey des BKA äußerten sich ebenfalls 84,5% der Betroffenen zufrieden mit ihrem letzten Polizeikontakt. [72] Somit scheint, auch unter Beachtung statistischer Probleme wie dem Statistic Bias, insgesamt nur einer von fünf Menschen in Deutschland zur Polizei ein zumindest angespanntes Verhältnis zu haben. Was aber, wenn die als äußerst vertrauenswürdig empfundene Institution dem Einzelnen Gründe für Skepsis liefert? Und wie sieht dieses rechtswidrige oder zumindest subjektiv als unangebracht empfundene Verhalten konkret aus?
Der überwältigende Anteil derer, die sich im Viktimisierungssurvey unzufrieden äußerten, beschwerte sich über zu langsame oder schlechte Arbeit. [73] Nur 12,9% beklagten tatsächlich illegales Verhalten. [74] Im Vergleich zu 2012 gingen vor allem die Beschwerden über unfreundliches oder vorurteilsbelastetes Verhalten signifikant zurück. [75] Obwohl dies als äußerst erfreulich anzusehen ist und für eine deutliche Verbesserung dieses Problemfelds spricht, ist nichtdestotrotz in den letzten Jahren verstärkt ein öffentliches Interesse an einer besseren externen polizeilichen Kontrolle in Deutschland festzustellen.
II. Der Status Quo zur Ahndung polizeilichen Fehlverhaltens
Insbesondere die Forderung nach einer bundeseinheitlich zuständigen, unabhängigen Polizeibeschwerdestelle ist keineswegs neu. Bereits 2017 forderte das Deutsche Institut für Menschenrechte in einer eigenen Analyse die Bundesregierung dementsprechend zum Handeln auf. [76] Im Bundestag scheiterten 2019 und 2020 zwei separate, aber inhaltlich verwandte Anträge zur Einführung einer unabhängigen Polizeibeschwerdestelle auf Bundesebene [77] oder zumindest eines unabhängigen Bundespolizeibeauftragten. [78] Erst im Januar 2024 konnte mit der Schaffung des Polizeibeauftragten des Bundes beim Deutschen Bundestag dieses Institut etabliert werden.
Eine flächendeckende mit dem IOPC vergleichbare Institution fehlt hierzulande bisher dennoch. Es existieren neben dem neuen Polizeibeauftragten des Bundes auf Länderebene verschiedene Institutionen oder Konzepte, die die Funktion einer „Polizeibeschwerdestelle“ verschieden zu erfüllen versuchen. Darunter, Stand Juni 2024, in sieben Ländern [79] Landespolizeibeauftragte der jeweiligen Landesregierungen.
Während andererseits in Bayern es beim allgemeinen Kontaktformular für sämtliche Anliegen an die bayerische Polizei im Internet bleibt und andere Länder wie Niedersachsen ministeriumsinterne Stabsstellen eingerichtet haben, sind bisher nur zwei Länder den Schritt gegangen und haben eigene Beschwerdestellen institutionell eingerichtet. Dies waren Sachsen-Anhalt und Sachsen. In Sachsen-Anhalt besteht das insoweit fortschrittlichste und kompakteste Konzept. Dort werden bei Beschwerden auch die Kategorien „Polizeigewalt“ und „Rassismus“ anhand strafrechtlicher oder phänotypischer Kriterien erfasst.
Diese Stellen fungieren jedoch allesamt als reine „Beschwerdestellen“. Sie haben insbesondere keine eigenen Ermittlungskompetenzen in Strafsachen wie das IOPC und betonen, dass ihre Tätigkeit insoweit von konkreten straf- oder verwaltungsrechtlichen Verfahren unabhängig bleibt. Das bedeutet folglich, dass die Beschwerdeführer für die tatsächliche justizielle Ahndung von Fehlverhalten sich nach wie vor einer Ermittlung von Kollegen gegen Kollegen gegenübersehen. Mit allen dementsprechend bekannten Problemen.
III. Watch and learn – Ein teils hypothetischer Ausblick
Die bisherigen Erkenntnisse sollten aber keineswegs in reinem Pessimismus und Ernüchterung münden. Die woanders etablierten Strukturen und gemachten Erfahrungen, sowie die weltweit in Forschung und Zivilgesellschaft erkennbare Tendenz, polizeiliches Fehlverhalten kritisch hinterfragen und aufklären zu wollen, geben berechtigten Anlass zur Hoffnung, dass ausländische Vorbilder verbessert und national angepasst auch hierzulande Fuß fassen können.
Eine der Grundsäulen des deutschen Staatswesens ist sein stark ausgeprägter Föderalismus. Die damit einhergehende grundsätzliche Polizeihoheit der Länder stellt institutionell und rechtlich die Etablierung einer übergreifenden, externen Ermittlungsbehörde bei Verfahren gegen Polizisten vor gewisse Schwierigkeiten, die aber keineswegs unlösbar sind.
1. Art. 17 GG als Chance
Bereits das Grundgesetz sieht in Art. 17 GG mit dem Jedermannsrecht, sich jederzeit schriftlich mit Bitten oder Beschwerden an die zuständigen Stellen wenden zu können, vom Grundprinzip vor, dass eine externe Kontrolle staatlichen Handelns in ihren Grundzügen sichergestellt sein muss. Der Begriff der „zuständigen Stelle“ kann hierbei sämtliche öffentlich-rechtlichen Einrichtungen meinen, unabhängig ihrer Rechtsform. [80] Als Jedermannsrecht können hiervon insbesondere auch Nicht-EU-Ausländer Gebrauch machen. Es ist gleichermaßen Abwehr- und Leistungsgrundrecht [81] und wird auch als „soziales Frühwarnsystem“ [82] bezeichnet, welches gerade auch Missstände in der Verwaltungspraxis ggf. aufdecken soll. [83] Schon das Verfassungsrecht erkennt, dass eine rein interne Kontrolle nicht immer ausreichend sein kann.
Als Leistungsrecht müssen, sofern „zuständige Stellen“ noch nicht bestehen, solche folglich gegebenenfalls erst geschaffen werden. Zwar wird dies auf Länderebene bereits in unterschiedlichen Formen versucht gewährleistet zu werden (vgl. oben). Die aktuelle zersplitterte Situation mit sehr unterschiedlichem Grad an praktischer Rechtsschutzgewähr stellt sich aber mit Blick auf Art. 17 GG nach wie vor als sehr unbefriedigend dar. Polizeiliches Fehlverhalten bildet ein länderübergreifendes Problem, welches folglich durch eine zuständige Stelle bundesweit einheitlich aufgearbeitet und ermittelt werden sollte. Wie aber könnte eine solche Stelle konkret institutionell ausgestaltet werden? Hierfür kommen in erster Linie drei verschiedene Konzepte in Betracht, welche im Folgenden vorgestellt und diskutiert werden.
2. Ansiedlung beim Bundeskriminalamt
Trotz dem auch in der öffentlichen Sicherheit starken Föderalismus, existieren Strukturen auf Bundesebene, wie z.B. das Bundeskriminalamt (BKA). Es bildet die Zentralstelle der Koordinierung der Polizeien des Bundes und der Länder bei der Verhütung und Verfolgung von Straftaten und auch der Gefahrenabwehr[84]. Es hat in bestimmten Fällen, wie der bundesweiten Kriminalität oder besonderen Verbrechenstatbeständen, eine Eigenzuständigkeit im Rahmen der Strafverfolgung [85] und ist insoweit sozusagen die Kriminalpolizei des Bundes. Außerdem ist es in strafrechtlichen Ermittlungen nach §4 IV BKAG gegenüber den Landeskriminalämtern weisungsbefugt, was, neben fachlichen Weisungen, untypisch für polizeirechtliche Regelungen, [86] auch solche des Personaleinsatzes betrifft.
Als die Zentralstelle für länderübergreifende polizeiliche Sachverhalte könnte daher eine Ansiedlung einer eigenen Abteilung für polizeiliches Fehlverhalten beim BKA als übergreifende Ermittlungsbehörde eine Möglichkeit darstellen, verbunden mit einer dementsprechenden Anpassung von §2 BKAG. Dies wäre organisatorisch die wohl naheliegendste Lösung durch die Nutzung bereits bestehender Grundstrukturen und ohne großen zusätzlichen Verwaltungs- oder Personalaufwand.
Es erscheint aber in einer Gesamtschau nicht zweckmäßig. Das BKA ist vollständig in die Strafverfolgung eingebunden, wie auch die ihm untergeordneten Landeskriminalämter. Auf Länderebene werden Ermittlungen bei durch Polizisten begangenen Delikten, insbesondere nicht nur beschränkt auf Amtsträgerdelikte im juristischen Sinne, bereits regelmäßig durch die Landeskriminalämter getätigt. [87] In Hessen z.B. existiert mit §92 II S. 2 HSOG eine Möglichkeit dass ein Landeskriminalamt nach Ermessensausübung eine Zuständigkeit in solch einem Fall selbst begründet. Zwar wird dadurch zumindest eine gewisse Distanz zum personellen Umfeld eines Tatverdächtigen geschaffen. Die Landeskriminalämter sind jedoch dennoch institutionell an die Polizei angebunden, organisatorisch und personell stark mit ihr verwoben.
Selbst wenn man ähnlich wie beim IOPC beim BKA eine eigene Abteilung mit rein zivilen Ermittlern gründen würde, erschiene deren Unabhängigkeit bereits aufgrund der institutionellen Angebundenheit des BKA an die gesamte Strafverfolgung in Deutschland für fraglich. Mehr oder minder „interne“ Ermittler haben auch innerhalb der Polizei sehr wenig Rückhalt und Vertrauen und werden wahlweise als „Nestbeschmutzer“ oder „Beamtenmörder“ gesehen. [88]
Für das in Art. 17 GG durchklingende Ideal einer bestmöglichen und externen Kontrolle ist dies zu kurz gegriffen. Eine Ansiedlung beim BKA erscheint aufgrund mangelnder institutioneller Unabhängigkeit somit als generell ungeeignet. Zwar effizient, aber nicht unabhängig.
3. Der Polizeibeauftragte des Bundes im Fokus
Über ein deutlich höheres Maß hingegen verfügt das erst im Januar 2024 geschaffene Institut des Polizeibeauftragten des Bundes, umgangssprachlich auch als „Bundespolizeibeauftragter“ bezeichnet. Wählbar für dieses Amt ist auf Fraktionsvorschlag durch den Bundestag jeder Deutsche, der oder die das Wahlrecht zum Bundestag besitzt und das 35. Lebensjahr vollendet hat. Ein gesetzlicher Ausschluss von Personen aus dem Tätigkeitsbereich oder Umfeld von Sicherheitsbehörden besteht jedoch anders als beim IOPC nicht.
Dieser Polizeibeauftragte ist föderalismusbedingt nur für die Sicherheitsbehörden des Bundes zuständig, neben der Bundespolizei auch für das Bundeskriminalamt und die Polizei beim Deutschen Bundestag, mit Ausnahme jedoch der Bundeszollverwaltung.
Seine Aufgabe ist es, bei den vorbezeichneten Behörden strukturelle Mängel und Fehlverhalten aufzudecken, zu untersuchen sowie mögliches Fehlverhalten von Beschäftigten, insbesondere solches das auf eine Verletzung von Grundrechten und vor allem Art. 3 GG schließen lässt, zu bewerten und untersuchen. [89] Er kann sowohl auf Eingabe von Beschäftigten der Behörden selbst als auch von einfachen Bürgerinnen und Bürgern hin tätig werden, muss aber nur beim Einwirken aus den Behörden verpflichtend tätig werden. Beim Einwirken durch den Bürger ist dies eine Ermessensentscheidung. [90] Bei Bürgern besteht die Eingabemöglichkeit in solchen Fällen, die sie persönlich in einem Einzelfall betreffen und wenn dieser Einzelfall Anhaltspunkte für strukturelle Mängel oder Fehlverhalten liefert. [91] Beschäftigte der Behörden können sich auch direkt außerhalb des Dienstwegs an den Beauftragten wenden und ihnen dürfen aus ihrer Eingabe keinerlei dienstliche Nachteile entstehen. [92]
Der Polizeibeauftragte ist selbst Herr seines Verfahrens und kann die Beschäftigten der Behörden jederzeit befragen, wobei die Zeugenpflichten der StPO entsprechend gelten. [93] Hinzukommt ein umfassendes Recht von den Behörden für sein Verfahren relevante Akten und Schriftstücke herausverlangen zu dürfen, inklusive solche der Staatsanwaltschaft. [94] Vorbehaltlich jedoch zwingender aber im Ganzen überschaubarer Geheimhaltungstatbestände. [95]
Der Polizeibeauftragte ist jedoch keine Ermittlungsperson der Staatsanwaltschaft. Er wird auch grundsätzlich nicht in disziplinarischen, arbeits-, bußgeld- oder strafrechtlichen Verfahren tätig, hat aber bei Anhaltspunkten für eine Straftat eine Pflicht der Weiterleitung an die zuständige Staatsanwaltschaft. [96] Auch im Übrigen hält er sich aus den bereits bestehenden Verfahrenstypen vollständig zurück. Die disziplinarisch zuständigen Stellen übermitteln im Einzelfall aber ihre eigenen verfahrensabschließenden Entscheidungen einschließlich Begründungen am Ende an den Polizeibeauftragten, was seinem Auftrag der „Qualitätskontrolle“ dient und ihn hierbei aktiv unterstützt.
Zwar stellt dieses Institut insbesondere in Gegenüberstellung zu einer internen Bearbeitung einen deutlichen Zuwachs an Unabhängigkeit dar und ist das mit seiner Etablierung gesendete kriminalpolitische Signal auf Bundesebene begrüßenswert. Dennoch kann der Beauftragte dem öffentlichen Wunsch nach einer effizienten externen Kontrolle nicht vollständig gerecht werden, auch bei Außerachtlassung des Föderalismusproblems.
Trotz einer in den letzten Jahren leicht zurückgehenden [97] aber immer noch verbreiteten Politikverdrossenheit, bleibt zu befürchten, dass der Beauftragte zumindest zunächst wohl von der Gesellschaft nicht als „echtes Institut“ wahrgenommen werden wird, sondern als Splitter am Seitenarm des Bundestages. Es sind aber darüber hinaus seine tatsächlichen Kompetenzen schlicht unzureichend. Der Polizeibeauftragte des Bundes hat zu wenig, was Betroffenen tatsächlich das Signal gibt, dass das ihnen widerfahrene Unrecht wirklich von extern bestmöglich und gründlich untersucht wird. Was aber auch daran liegt, dass er gerade strukturelle Probleme aufdecken soll und die gezielte und vertiefte juristische Beurteilung des Einzelfalls weder sein Fokus noch seine Aufgabe ist. Was dazu führt, dass die disziplinarische Sanktionsmöglichkeit beim Dienstherren selbst bleibt. Das Aufklären des strafrechtlichen Unrechts, wenn auch ggf. bei den Landespolizeien, ebenso weiterhin unter Kollegen des gleichen Institutionstyps. Der Beauftragte hat insgesamt maximal eine indirekt unterstützende Funktion durch ein Zuarbeiten für die Politik, aber ohne tatsächliche direkte Einflussmöglichkeiten und in dieser Form eher als „Papiertiger“.
Für Betroffene von Straftaten, v.A. solchen die mit körperlichen oder psychischen Folgen verbunden sind, ist das Bedürfnis nach Bestrafung und Sanktionierung besonders wichtig. [98] Dies ist insbesondere dann anzunehmen, wenn das in der Mehrheit der Bevölkerung (vgl. oben) gegebene Vertrauen in den Staat und speziell die Polizei durch rechtswidriges Verhalten noch mal in einem besonderen Maß erschüttert wird. Erst wenn von extern geholfen wird, dass der Täter zur Rechenschaft gezogen oder sogar „rausgeschmissen“ wird und Betroffene dies auch während eines Verfahrens so aktiv wahrnehmen, kann der besonderen sozialviktimologischen Dimension der „Polizeigewalt“ im weiteren Sinne als umgangssprachlicher Oberbegriff für Fehlverhalten angemessen Genüge getan werden. Die besonderen Ansprüche und Bedürfnisse der Betroffenen bilden schließlich zu Ende gedacht den gesamten Kern und Ursprung der Grundidee externer Kontrolle.
Trotz seiner Schwächen kann dieser Beauftragte in jeder Hinsicht eine sinnvolle Ergänzung und Unterstützung sein als eine Art Übergangslösung. Die Bundespolizei hat durch ihre Aufgabenzuweisung im Grenzschutz zwangsläufig von allen Sicherheitsbehörden den meisten Kontakt mit Ausländern. Die Arbeit des Bundeskriminalamts berührt zahlreiche Bereiche der organisierten Kriminalität und des Terrorismus, welche aufgrund ihrer Schwere mit dem Maximum an repressiven Eingriffsbefugnissen für den Staat verbunden sind. Aus diesen Gründen ist jeweils für beide Behörden ein besonderer Anspruch an Sensibilisierung und Kontrolle angezeigt. Um diskriminierenden Tendenzen oder generell Fehlentwicklungen jeglicher Art durch eine engmaschige Kooperation von Politik und Verwaltung vor den Augen der Öffentlichkeit im Wege parlamentarischer Kontrolle Abhilfe zu schaffen.
Es ist zwar noch zu früh, um eine endgültige und belastbare Bewertung des Polizeibeauftragten des Bundes vornehmen zu können. Für eine wirklich effiziente umfassende Kontrolleinrichtung erscheint er jedoch mit Blick auf zu wenige Kompetenzen und seine zu schwache öffentliche Wahrnehmung in dieser Form insgesamt nicht geeignet. Er mag zwar unabhängig sein, aber wohl zu ineffizient.
4. Eine Bundeszentralstelle für polizeiliches Fehlverhalten
Zusammenfassend festgestellt bildet der Föderalismus des Polizeiwesens die größte Herausforderung. Eine einzelne und komplett neue Behörde könnte aber die Stärken der beiden vorausgegangenen Konzepte vereinen: Eine strukturelle, institutionelle und personelle Eigenständigkeit, mit der dementsprechenden öffentlichen Wahrnehmung als Behörde in der Bevölkerung bundesweit. Gebündelt mit einer vollständigen Unabhängigkeit von bestehenden Einrichtungen, einem Blick auch für generelle Missstände und Probleme und ergänzt um eigene Kompetenzen für Verfahren mit Sanktionscharakter zur Unterstützung in der Aufklärung und ggf. Verfolgung des Einzelfalls. Es wäre daher am sinnvollsten eine Bundeszentralstelle für polizeiliches Fehlverhalten zu bilden und zu gründen, die insoweit all diese Vorteile in sich bündeln und zusammenbringen könnte.
a) Zuständigkeit und Kompetenzen
Eine solche Bundeszentralstelle für polizeiliches Fehlverhalten könnte sich in ihren Kompetenzen und der Hierarchie insoweit am Bundeskriminalamt orientieren. Analog §2 I BKAG könnte man die Bundeszentralstelle als sachlich zuständige Ermittlungsbehörde bei der Verhütung und Verfolgung von Straftaten bei Dienstausübung durch Polizeibeamte und
-bedienstete des Bundes und der Länder organisieren. Dabei sollte man sich auch gerade nicht nur auf die Amtsträgerdelikte im Sinne des StGB beziehen. Sondern alle Delikte erfassen, welche bei Dienstausübung geschehen. Man könnte damit verbunden auch eine Legaldefinition von „polizeilichem Fehlverhalten“ schaffen. Ein Begriff der anders als „Polizeigewalt“ insofern auch noch nicht emotional besetzt oder durch die öffentliche Diskussion potentiell „verbrannt“ ist. Ähnlich wie der Director General des IOPC sollte der Behördenleiter auch die Möglichkeit haben, eine Zuständigkeit für Fälle zu begründen, die zwar nicht im Dienst geschahen, aber in besonderem Maß das öffentliche Vertrauen in die Polizei beeinträchtigen könnten, wie bspw. Chats mit strafbarem Inhalt. Parallel dazu könnte man auch materiell strafrechtlich durch Schaffung neuer Qualifikationstatbestände den Kreis der Amtsträgerdelikte erweitern auf solche, die auch in einem besonderen Maß als polizeiliches Fehlverhalten separat juristisch und kriminalpolitisch zu würdigen sind. Hierbei wäre z.B. an die Schaffung einer Volksverhetzung oder Beleidigung im Amt zu denken.
Eine zusätzliche Ermittlungszuständigkeit in verwaltungsrechtlichen oder disziplinarischen Verfahren erscheint föderalismusbedingt schwierig. Dennoch dürfte insbesondere mit der auch öffentlichkeitswirksamsten und für Betroffene wohl wichtigsten Verfahrensform des Strafprozesses schon eine enorme Verbesserung zum Status Quo geschaffen und ein wichtiges Signal an die Gesellschaft gesendet werden.
Eine für die Ermittlungen dementsprechende Weisungsbefugnis analog §4 IV BKAG gegenüber den Landeskriminalämtern erscheint sowohl in diesem Kontext als auch allgemein sinnvoll, um bei gleichzeitiger Wahrung der Polizeihoheit der Länder sie zur Kooperation und Mitarbeit zu bewegen. Für eine vollständige Effizienz ihrer Arbeit müssten die Beamten der Zentralstelle in jedem Fall auch Befugnisse als Ermittlungspersonen der Staatsanwaltschaft i.S.v. §152 I GVG erhalten. In erster Linie das Recht zur strafprozessualen Beschlagnahme nach §98 StPO und zur Durchsuchung nach den §§102ff StPO. Insoweit kann auf das Vorbild aus England und Wales zurückgegriffen werden.
b) Zwischen Distanz und Nähe
Mindestens ebenso wichtig wie die juristische ist die personelle Organisation. Das Grundkonzept könnte so ausgestaltet werden, dass die Bundeszentralstelle ihr Personal ähnlich wie das IOPC aus zivilen Verwaltungsangestellten rekrutiert. Wichtig ist aber in jedem Fall eine personelle Distanz zum Institut Polizei, um keinerlei Anflüge falscher Solidarität zu ermöglichen und das Risiko einer „Unterwanderung“ bereits im Vornherein zu eliminieren. Besondere Sensibilität ist dennoch gerade im Umgang mit Meldungen aus der Polizei selbst gefragt. An eine interne Stelle zum Umgang mit und Schutz von Whistleblowern wäre dabei zu denken. Vielleicht könnte und sollte diese als Ausnahme von diesem Grundgedanken gerade mit ehemaligen Kollegen besetzt werden, um bei aktiven Polizeibeamten und -bediensteten Vertrautheit zu schaffen, die die Kontaktaufnahme und das Vertrauen erleichtert.
Um Betroffenen noch mehr im Rahmen viktimologischer Nachsorge bestmöglich entgegenzukommen, sollte sich die Bundeszentralstelle ebenfalls wie das IOPC besonders um Personal bemühen, welches selbst aus Minderheiten stammt. Besonderen Fokus sollte man dabei als den wohl größten und gesellschaftlich bedeutendsten Gruppen auf Personen aus der LGBTQ-Community oder mit Migrationshintergrund legen. Bei Vorurteils- bzw. Hasskriminalität herrscht durch Betroffene insbesondere bei Körperverletzungen eine erkennbar höhere Anzeigebereitschaft, [99] von welcher daher sozusagen umgekehrt und allgemein profitiert werden könnte.
c) Der weite Blick fürs Ganze
Wichtig ist ebenso, dass die Bundeszentralstelle trotz allem nicht nur Einzelfälle betrachtet, sondern zeitgleich beiträgt, den gesamten Problemkomplex im Auge zu behalten und besser verstehen zu können. Ähnliche Konzepte wie die Super Complaints zum IOPC erscheinen daher auch überlegenswert und angebracht, um allgemeine Missstände in Deutschland dementsprechend gebündelt und zentral bei einer Stelle untersuchen zu können. Der neugeschaffene Polizeibeauftragte des Bundes könnte mit den anderen auf Landesebene schon bestehenden Einrichtungen beispielsweise ebenfalls in diese Strukturen eingegliedert werden.
Die Bundeszentralstelle könnte im Übrigen aus einer verknüpften wissenschaftlichen Tätigkeit viele Vorteile ziehen in der Bekämpfung struktureller Missstände. Die Antidiskriminierungsstelle des Bundes liefert hierfür national bereits ein exzellentes Vorbild. Angelehnt an §§27 III Nr. 3, IV S. 2 AGG könnte man die Bundeszentralstelle bestens mit Einrichtungen zur kriminologischen und polizeiwissenschaftlichen Forschung ausstatten, die insbesondere in punkto Viktimologie dort ein hervorragendes Zentrum der deutschen Forschung bilden könnten.
Die Schaffung einer Zentralstelle für strafrechtlich relevantes polizeiliches Fehlverhalten in Deutschland muss daher in der abschließenden Gesamtschau das erklärte Ziel sein. Für Betroffene können nur schwer auf 16 Länder und die Bundesebene verteilte Institutionen einen gleichen Standard an Rechtsschutz gewährleisten. Hinzu käme aus organisatorischer Sicht ein bei einer Zentralstelle verbundener Abbau von Bürokratie und verringerter Personalbedarf. Dies ist aus jeder Hinsicht wünschenswert und rundet ab, weshalb eine Bundeszentralstelle das insgesamt beste und umsetzungswürdigste Konzept und die zu verfolgende Vision für Deutschland ist. Sie wäre aufwendig, aber am effizientesten.
E. Vertrauen ist gut, Kontrolle dennoch nötig
Durchaus zu Recht könnte man mit Verweis auf die Statistiken abschließend fragen – Wenn nur rund einer von fünf Menschen hierzulande mit der Polizei sich nicht ganz wohlfühlt, braucht es dann überhaupt eine externe Behörde? Dies ist dennoch eindeutig mit „Ja“ zu beantworten. Jedes stehengelassene Fehlverhalten begünstigt einerseits auf Seiten des Bürgers einen Vertrauensverlust, andererseits kann bei den Verantwortlichen die Hemmschwelle für stärkeres Fehlverhalten zu schwinden beginnen, wenn man nicht getreu dem Grundsatz „Wehret den Anfängen“ entgegentritt. Mit dem Wissen um eine allgemeingültige Adresse dürfte auch das Entgegentreten für Betroffene und Zeugen vereinfacht werden, wenn sie wissen, dass sie sich auf externe Hilfe verlassen können.
Eine externe Behörde hat auch insoweit nichts mit den gelegentlich vorgebrachten Vorwürfen mangelnden Vertrauens oder eines Generalverdachts zu tun. Sondern sie ist das, wovon die Polizeiarbeit selbst nachhaltig und am meisten profitieren würde. Sie würde ihren bereits guten aber eben nicht makellosen oder fehlerfreien Standard noch mehr erhöhen. Welcher zwar niemals erreichbar ist, aber immer ein erstrebenswertes Ideal dem man sich versucht maximal anzunähern sein sollte. Jede Form von Arbeit sollte, wenn sie gut gemacht werden soll den Anspruch haben, stets professioneller zu werden und sich verbessern zu wollen. Und nichts ist ein größeres Zeichen von Professionalität und die beste Grundlage für Vertrauen, als Kritik angemessen aufzunehmen. Und sie schließlich für das Ziel der in Jedermanns Interesse liegenden Verbesserung dementsprechend umsetzen zu können und insbesondere zu wollen.
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[1] Vgl. Deutscher Bundestag, Drucksache 19/7928, S.4.
[2] Abdul-Rahman, Espín Grau, Klaus, Singelnstein, Gewalt im Amt (2023), S. 279.
[3] Die daraus folgenden Schwierigkeiten für die Forschung kritisierend u.A: Meyer, in: KrimJ 2021, S. 124.
[4] Etwa https://criminallaw.com/lawyer/rhonda-b-hill-chicago-il/blog/understanding-five-different-types-of- police-brutality oder Howe et. al (2022), 2.4.3.
[5] Bspw. bei Racial Profiling.
[6] Vgl. die Enthüllungen um den Komplex NSU 2.0 und rassistische Chatgruppen.
[7] Voßen-MacCormaic in: MüKo-StGB Band 6, 4. Aufl. (2022), §340, Rn. 22.
[8] Vgl. auch OLG Bremen, NJW 1964, 735 (735).
[9] https://www.independent.co.uk/news/uk/england-wales-iopc-acting-b2424502.html.
[10] https://www.theguardian.com/uk-news/2023/mar/14/more-than-1500-uk-police-officers-accused-of-violence-against-women-in-six-months.
[11] https://www.theguardian.com/uk-news/2023/jul/28/increase-in-deaths-police-custody-england-wales-iopc
[12] https://www.inquest.org.uk/police-racism-report-2023.
[13] https://www.theguardian.com/commentisfree/2020/jun/04/systemic-racism-police-brutality-british-problems-black-lives-matter.
[14] Europäische Kommission, Standard Eurobarometer 99 - Spring 2023, T74.
[15] Europäische Kommission, Standard Eurobarometer 99 - Spring 2023, T76.
[16] Police Reform Act 2002, sch 3 pt 1, 1(1).
[17] IOPC, Statutory guidance on the police complaints system, 7.6.
[18] Vgl. Legaldefinition in Police Reform Act 2002, pt 2, 29(1).
[19] Vgl. Legaldefinition in Police Reform Act 2002, pt 2, 12(2B).
[20] Vgl. IOPC, Statutory guidance on the police complaints system, Chapter 7.
[21] Vgl. Legaldefinition in Police Reform Act 2002, pt 2, 12(2).
[22] Vgl. IOPC, Statuory guidance on the police complaints system, 17.38.
[23] https://www.policeconduct.gov.uk/news/west-yorkshire-police-officer-dismissed-over-whatsapp-messages.
[24] https://www.policeconduct.gov.uk/our-work/key-areas-of-work/violence-against-women-and-girls.
[25] https://www.policeconduct.gov.uk/our-work/key-areas-of-work/race-discrimination.
[26] Police Reform Act 2002, sch 3, pt 2, 13(1)(a).
[27] Police Reform Act 2002, sch 3, pt 2, 13(2).
[28] Police (Complaints and Misconduct) Regulations 2020, reg. 4 / 7.
[29] Police (Complaints and Misconduct) Regulations 2020, reg. 4 (2), 4(3) / 7(4), 9.
[30] https://www.policeconduct.gov.uk/our-work/investigations/hillsborough.
[31] His Majesty’s Inspectorate of Constabulary and Fire & Rescue Service.
[32] Vgl. Legaldefinition in Police Reform Act 2002, pt 2A, 29A(1).
[33] Z.B. den Operation Linden Report zum besseren Umgang mit sexuellem Missbrauch von Kindern.
[34] Police Reform Act 2002, sch 3, pt 1(5).
[35] Police Reform Act 2002, pt 2, 9(3)(a), (b).
[36] Police Reform Act 2002, sch 2, 6(2), (3).
[37] https://www.policeconduct.gov.uk/about-us/our-people.
[38] Meier, Kriminologie, 6. Aufl. (2021), §8, Rn. 35.
[39] https://www.policeconduct.gov.uk/easy-read.
[40] https://www.policeconduct.gov.uk/cy.
[41] https://www.policeconduct.gov.uk/about-us/our-people/equality-and-diversity.
[42] IOPC, Equality, Diversity and Inclusion Strategy 2022-25.
[43] IOPC, Equality, Diversity and Inclusion Strategy 2022-25, S. 4.
[44] IOPC, Equality, Diversity and Inclusion Strategy 2022-25, S. 7.
[45] Vgl. IOPC, Statutory guidance on the police complaints system, 9.36.
[46] https://www.policeconduct.gov.uk/complaints/guide-to-complaints-process/young-persons-complaints-guides.
[47] Police Reform Act 2002, sch 3, pt 1, 5(1).
[48] Police Reform Act 2002, sch 3, pt 1, 5(2).
[49] „under the direction of the Director General“ im Gesetz.
[50] Police Reform Act 2002, sch 3, pt 2, 16(3), (4).
[51] Police Reform Act 2002, pt 2B, 29D(1).
[52] Police Reform Act 2002, pt 2B, 29F(1).
[53] IOPC, Statutory guidance on the police complaints system, 11.9.
[54] IOPC, Statutory guidance on the police complaints system, 11.9.
[55] https://www.policeconduct.gov.uk/frequently-asked-questions.
[56] Police Complaints Statistics for England and Wales 2022/23, S. 5.
[57] Police Complaints Statistics for England and Wales 2022/23, Table 7.
[58] Police Complaints Statistics for England and Wales 2022/23, Table 15.
[59] Police Complaints Statistics for England and Wales 2022/23, Figure 2.
[60] Police Complaints Statistics for England and Wales 2022/23, Figure 2.
[61] Police Complaints Statistics for England and Wales 2022/23, Table 9.
[62] Police Complaints Statistics for England and Wales 2022/23, Table 7.
[63] Police Complaints Statistics for England and Wales 2022/23, Table 7.
[64] Police Complaints Statistics for England and Wales 2022/23, Table 7.
[65] Police Complaints Statistics for England and Wales 2022/23, Table 22 / Table 23.
[66] Police Complaints Statistics for England and Wales 2022/23, Table 18.
[67] Police Complaints Statistics for England and Wales 2022/23, Table 24.
[68] Abdul-Rahman, Espín Grau, Klaus, Singelnstein: Gewalt im Amt.
[69] Europäische Kommission, Standard Eurobarometer 99 – Spring 2023, T74.
[70] Europäische Kommission, Standard Eurobarometer 99 – Spring 2023, T74.
[71] Europäische Kommission, Standard Eurobarometer 99 – Spring 2023, T76.
[72] BKA, Viktimisierungssurvey 2017, Abbildung 37.
[73] BKA, Viktimisierungssurvey 2017, Abbildung 38.
[74] BKA, Viktimisierungssurvey 2017, Abbildung 38.
[75] BKA, Viktimisierungssurvey 2017, Abbildung 38.
[76] Töpfer / Peter: Unabhängige Polizeibeschwerdestellen – Was kann Deutschland von anderen europäischen
Staaten lernen?
[77] Deutscher Bundestag, Drucksache 19/7119.
[78] Deutscher Bundestag, Drucksache 19/7928.
[79] Rheinland-Pfalz, Baden-Württemberg, Schleswig-Holstein, Nordrhein-Westfalen, Thüringen,
Mecklenburg-Vorpommern, Berlin.
[80] Brocker in: Epping/Hillgruber, 56. Edition (2023), Art. 17 GG, Rn. 17.
[81] Brocker in: Epping/Hillgruber, 56. Edition (2023), Einleitung zu Art. 17. GG.
Nur Leistungsrecht etwa: Jarass in: Jarass/Pieroth, 17. Aufl. (2017), Art. 17 GG, Rn. 1.
[82] So BremSTGH, NVWZ-RR 1997 145, (146).
[83] Uerpmann-Witzack/Edenharter in: von Münch/Kunig, 7. Aufl. (2021), Art. 17 GG, Rn. 1.
[84] Vgl. §2 IV BKAG.
[85] Vgl. §4 BKAG.
[86] Graulich in: Schenke/Graulich/Ruthig, 2. Aufl. (2019), §4 IV BKAG, Rn. 36.
[87] z.B. https://www.zeit.de/news/2023-11/01/verdacht-auf-koerperverletzung-ermittlungen-gegen-polizisten.
[88] Abdul-Rahman, Espín Grau, Klaus, Singelnstein, S. 326.
[89] Vgl. §1 PolBeauftrG.
[90] §2 II PolBeauftrG
[91] §3 II PolBeauftrG.
[92] §3 I PolBeauftrG.
[93] §4 III PolBeauftrG.
[94] §6 VII PolBeauftrG.
[95] Vgl. §4 PolBeauftrG.
[96] §6 I PolBeauftrG.
[97] Vgl. https://de.statista.com/statistik/daten/studie/170911/umfrage/interesse-an-politik/ oder die
Wahlbeteiligung der letzten Bundestagswahlen.
[98] Meier, §8, Rn. 47, Rn. 48.
[99] Vgl. Church/Coester, Opfer von Vorurteilskriminalität, 2017, Abbildung 8.
- Quote paper
- Pascal Horst (Author), 2024, Möglichkeiten externer Kontrolle polizeilichen Fehlverhaltens in England, Wales und Deutschland, Munich, GRIN Verlag, https://www.hausarbeiten.de/document/1485670
